一、公文的概念和特点

（一）公文的概念

公文——公务文书（俗称红头文件），是党政机关、社会团体、企事业单位等合法组织在行使职权、办理各种公务时所使用的书面材料的总称。

广义上指反映公务活动的文书——公文，既包括了党中央和国家行政机关法定制发的一系列公文，也包括了司法、外交、军事、财经、科技等部门的专用文书、机关事务文书及日用类文书。

狭义上指党政机关公文是党政机关实施领导、履行职能、处理公务的具有特定效力和规范体式的文书，是传达贯彻党和国家的方针政策，公布法规和规章，指导、布置和商洽工作，请示和答复问题，报告、通报和交流情况等的重要工具。

（二）公文的特点

第一，鲜明的政治性。公文要传达贯彻党和国家的路线、方针、政策和规定，实施领导和管理，体现和反映党和国家机关的政治意向、指挥意志和行动意图，维护党和政府的权威，以及它所代表的人民群众的根本利益，所以说公文具有鲜明的政治性。

第二，公文的法定性。（1）作者的法定性。公文的作者不是撰稿人，不是起草人，一般是发文机关单位、合法组织及其负责人。必须以这些组织或其合法代表人的名义来制发。（2）权威和效力的法定性。公文一经发布就具有一定的控制性和约束力，有关单位和个人必须遵守、执行。（3）法定的职权范围和规定程序。公文的发布必须符合法定的职权范围和规定的程序。

第三，格式的规范性。公文必须按照党和国家领导机关批准并发布的规范来制发。格式规范必须按照2012年发布的《党政机关公文格式》的要求来处理，使用有明确规定的文种，遵循规定的格式和行文的程序，不得擅改，这就是格式的规范性。

第四，公文的时效性。公文是现实工作中形成和使用的，它的作用有时间限制，有的公文时效长，有的时效短。比如说，某项工作一旦完成，由这项工作所形成并使用的公文的作用也就随着结束。有的公文长达几十年，比如法律性公文、长远规范、结论性的决议等等；有的公文时效性很短，比如某件具体事情的通知，在这件事办完之后，这份通知的效力也就是随之结束。

为统一中国共产党机关和国家行政机关公文处理工作，2012年4月6日，中办、国办联合印发了《党政机关公文处理工作条例》（以下简称《条例》），同时废止了1996年中办印发的《中国共产党机关公文处理条例》和2000年国务院印发的《国家行政机关公文处理办法》。

该条例自 2012年7月1日起施行。《条例》的发布施行，对推进党政机关公文处理工作科学化、制度化、规范化发挥了重要作用。

二、公文的种类及作用

（一）公文种类

《条例》规定文种为15种。

1.决议。适用于会议讨论通过的重大决策事项。

2.决定。适用于对重要事项作出决策和部署、奖惩有关单位和人员、变更或者撤销下级机关不适当的决定事项。

3.命令（令）。适用于公布行政法规和规章、宣布施行重大强制性措施、批准授予和晋升衔级、嘉奖有关单位和人员。

4.公报。适用于公布重要决定或者重大事项。

5.公告。适用于向国内外宣布重要事项或者法定事项。

6.通告。适用于在一定范围内公布应当遵守或者周知的事项。

7.意见。适用于对重要问题提出见解和处理办法。

8.通知。适用于发布、传达要求下级机关执行和有关单位周知或者执行的事项，批转、转发公文。

9.通报。适用于表彰先进、批评错误、传达重要精神和告知重要情况。

10.报告。适用于向上级机关汇报工作、反映情况，回复上级机关的询问。

11.请示。适用于向上级机关请求指示、批准。  

12.批复。适用于答复下级机关请示事项。

13.议案。适用于各级人民政府按照法律程序向同级人民代表大会或者人民代表大会常务委员会提请审议事项。

14.函。适用于不相隶属机关之间商洽工作、询问和答复问题、请求批准和答复审批事项。

15.纪要。适用于记载会议主要情况和议定事项。

（二）公文种类作用

1.表明行文主体，并由此推导出行文方向。行文主体包括发文主体和受文主体。如：决议、决定，都是发布议决事项，但决议的发文主体是非常设的、实行集体负责制的会议，实行行政首长负责制的机关会议通过的重大决策不能使用决议；而决定的发文主体是常设的党政机关，不一定是由会议讨论通过的，即使是会议讨论通过的决定，也以常设的党政机关为发文机关。公告、报告都用来告知某一事项，但公告的受文主体是国内外的单位和个人，而报告的受文主体是上级机关。

文种在行文方向上大体可分为上行文、下行文和平行文。

2.反映行文客体。行文客体是行文所针对的客观事物。如：决议的客体是某一重要工作或者重大事项；决定的客体既可以是重大的方针、政策、决策、部署等问题，也可以是具体的人和事；公报的客体是国内外普遍关心的重大事项或者重要决定；纪要的客体是会议情况和会议议定事项，以及会议存在的分歧意见等。

3.表达行文目的。行文目的，是发文机关通过行文要达到的目的。如：决议、决定是发布议决事项；命令是发布指示、指令；请示是向上级机关请求指示或批准；报告是向上级机关汇报工作、反映情况和答复询问；批复是上级机关对下级机关的请示事项作出答复。

4.告知行文行为。行文行为包括公文起草、审核、签批、制发、传递等具体的行为、时间、程序、方式等。

例如：通告的起草、审核要尽量使用明确、流畅、通俗易懂的语言；请示的起草、审核必须遵守一文一事的原则；      报告的制发具有事后性；批复的起草具有针对性；函的起草遵守一函一事、简短明了的原则。

5.体现行文效力。行文效力是因行文行为在发文主体和受文主体之间产生的权力（或权利）义务关系。

例如：决定的发文主体拥有要求受文主体执行决定的权利，受文主体具有执行决定的义务；请示的发文主体有请求受文主体答复的权利，受文主体有答复的义务；纪要的行文效力具有内部性，不得以纪要代替有关行政执法文书或者文件等。

（三）公文的分类

1.按使用范围：命令（令）、决议、公告、通告、通知、通报、议案、报告、请示、批复、意见、函、纪要、决议、公报。

2.按行文方向：1.上行文（如，请示、报告）；2.下行文（如，命令（令）、通知、通告、通报、批复等）；3.平行文（如，函）。

3.按缓急程度：特级、急件、一般文件。

4.按保密与否：密级文件（绝密、机密、秘密）、普通文件。

三、文种使用范围及其特点

（一）决议

1.适用范围：适用于会议讨论通过的重大决策事项。例如：《关于建国以来党的若干历史问题的决议》《中国共产党黑河市第五次代表大会关于××报告的决议》。

2.主要特点

（1）受文主体的普遍性。决议一经作出，就适用于所属的每一个组织、团体、个人，任何组织、团体、个人不得例外。

（2）行文客体的重要性。决议的内容主要针对某一重要工作或重大事项。

（3）行文行为（制发程序）的规范性。决议的形成，按照一定的组织程序，所要贯彻的决策事项必须经过集体讨论和表决通过后形成。

（4）行文效力的权威性和长期性。决议由权威组织集体作出，在一个组织内具有最高的权威性；决议具有战略性，不会朝令夕改，其作用具有相对的长期性和稳定性。

（二）决定

1.适用范围：适用于对重要事项作出决策和部署、奖惩有关单位和人员、变更或者撤销下级机关不适当的决定事项。例如：《中共中央、国务院关于加快水利改革发展的决定》《国务院关于表彰全国公安机关先进模范集体的决定》。

2.主要特点

（1）发文主题的广泛性。党政机关都可以使用这一文种。

（2）行文客体的灵活性。既可以用于解决重大的方针、政策、决策、部署等问题，也可以用于处理具体的人和事。

（3）行文效力的约束性。党政机关一旦作出决定，所辖范围的有关组织和个人都应当遵照执行。

（三）命令

1.适用范围：适用于公布行政法规和规章、宣布施行重大强制性措施、批准授予和晋升衔级、嘉奖有关单位和人员。例如：《 中华人民共和国令》《 黑龙江省人民政府令》《黑河市人民政府关于对××进行嘉奖的命令》。

2.主要特点

（1）发文主体的限定性。发文机关限定在具有相应职能和权限的行政机关及其法定代表人。如：中华人民共和国主席；各级人民政府及其法人代表，总理、省长、市长、县长；各级人民政府的工作部门。不具有相应职能和权限的其他单位和个人不能发布命令。党委系统不使用命令。

（2）行文行为的严肃性。使用审慎，不轻易发布，发布后必须执行。

（3）行文效力的强制性。命令发布后，在适用范围内必须遵照执行，“令行禁止”。

（四）公报

1.适用范围：适用于公布重要决定或者重大事项。例如：党代会的新闻公报、中美联合公报，《中国共产党第十八届中央委员会第一次全体会议公报》《黑龙江省2013年老年人口和老龄事业统计公报》。

2.主要特点

（1）发文主体的多样性。如：以党和国家名义直接发布的重要决定或者重大决策的公报，以两个或者两个以上政党、国家的名义将会谈形成的成果公开发布的联合公报。

（2）行文客体的重要性。公报所涉及的内容是党内外、国内外普遍关心的重大事项或者重要决定。

（3）行文行为的公开性。公报在新闻媒体上发布，影响面广，透明度高。

（五）公告

1.适用范围。适用于向国内外宣布重要事项或者法定事项。其中，“重要事项”是指有关国家政治、经济、文化、军事、科技、人事、外交等方面的大事；“法定事项”是指由国家权力机关、行政机关等依据法律法规和法定程序公开的事项。例如：《黑龙江省财政厅会计监督检查公告》。

2.主要特点

（1）发文主体的特定性。仅限于国家权力机关、行政机关以及被授权的部门。

（2）受文主体的广泛性。面向国内外、社会各界公开发布。

（3）行文客体的庄重性。所宣布的事项都是有关重大的国内外关注的事项。

（4）行文行为的公开性。主要通过报纸、网络、广播、电视等新闻媒体发布。

（六）通告

1.适用范围。适用于在一定范围内公布应当遵守或者周知的事项。例如：《 黑龙江省拟提拔任用省管干部任前公示的通告》《黑河市人民政府关于加强市区道路交通管理的通告》。

2.主要特点

（1）行文目的的告知性。用以告知一定管辖范围内的机关、团体、企事业单位、人民群众某些事项，自觉规范自己的行为，共同维护社会公共管理秩序。

（2）行文语言的通俗性。内容尽量使用明确、流畅、通俗易懂的语言来表达，以达到“遵守”与“周知”的行文目的。

（3）行文行为的公开性。主要采用在特定场合张贴或新闻媒体发布的形式予以发布。

（七）意见

1.适用范围。适用于对重要问题提出见解和处理办法。意见用于下行文时，行文的事项大体有以下几个方面：

（1）针对有关党和国家的大政方针、治国方略、外交事宜等重要问题发表见解。如：《中共中央国务院关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》。

（2）针对突发事件或带倾向性的问题，包括政治思想、经济运行、国家安全等问题，向下级机关提出见解和处理办法。如：《中共黑龙江省委关于学习贯彻党的十八大精神的意见》。

（3）针对某项工作或者局部性问题提出见解和处理办法。如：《中共中央办公厅关于在全国农村开展党员干部现代远程教育工作的意见》。

（4）针对下级机关在开展工作进程中所出现的新情况、新问题提出带有指导性的意见等。如：《中国气象局关于推进地方气象立法工作的意见》

意见作为下行文，文中对贯彻执行有明确要求的，下级应当遵照执行；无明确要求的，下级机关可参照执行。

意见用于上行文时，主要是向上级机关就有关工作、事项提出建议。作为上行文，所提意见如涉及其他部门职权范围的事项，主办部门应当主动与有关部门协商一致后方可行文；如不能协商一致，应在文中说明情况，列明各方理据，  提出建设性意见，并与有关部门会签后报请上级机关决定。

意见用于平行文时，主要是就某项工作、某些事项提出观点，供对方参考。

2.主要特点

（1）行文主体的灵活性。在行文方向上，既可用于下行文，又可用于上行文和平行文。

（2）行文客体的重要性。所涉及的应当是工作中所遇到的重大事项和重要问题，特别是新问题。

（3）行文目的的针对性。就解决某一重要问题提出意见和建议。

（4）协作形式的特定性。对重要问题要有“见解”，有“处理的办法”“见解”是对问题作出全面中肯地分析，提出看法和观点，在此基础上，提出切实可行的解决办法和措施。

（5）下行文的指导性。意见用于下行文时，具有指示的性质，对下级机关开展工作具有重要的指导作用。

（八）通知

1.适用范围：适用于发布、传达要求下级机关执行和有关单位周知或者执行的事项，批转（下级机关的公文）、转发（上级机关和不相隶属机关的）公文。例如：《中央组织部中央宣传部关于开展向全国优秀党员罗阳同志学习活动的通知》。

“通知”是党政机关使用频率最高、使用范围最广的文种。人事任免一般用“通知”。

2.主要特点

（1）行文客体的广泛性。此文种适用性强，形式灵活，在公务活动中广泛运用，使用频率高，是所有文种中最常用的一种。

（2）行文行为的专项性。通知的起草、审核、签发，要遵循一事一通知的原则，表述必须具体、明确、简练、准确。

（九）通报

1.适用范围：适用于表彰先进、批评错误、传达重要精神和告知重要情况。

表彰性通报，主要用于表扬先进集体和先进个人，评价典型经验，树立学习榜样。如，《黑龙江省人民政府办公厅关于表彰2010年度全省政务信息工作先进集体和先进个人的通报》。

批评性通报，主要用于批评违规违纪事件，揭露坏人、坏事，分析总结事故教训等。如《国家安全监管总局关于近期六起金属非金属矿山较大事故的通报》。

传达性和告知性通报，主要用于传达上级指示精神、会议精神，交流工作情况和经验教训，指出工作重点和必须关注的问题。如《黑河市人民政府办公室关于全市上半年经济运行情况的通报》。

2.主要特点

（1）行文目的的告知性。目的在于告知某一情况或某一指示精神、会议精神，以达到统一思想、提高认识，实现行动一致，取得最佳工作效果。

（2）行文行为的及时性。如处置突发事件，要及时将有关情况予以通报。

（十）报告

1.适用范围：适用于向上级机关汇报工作、反映情况，回复上级机关的询问。例如：《中共黑龙江省委黑龙江省人民政府关于贯彻中央经济工作会议精神情况的报告》。

2.主要特点

（1）行文方向的单向性。下级机关向上级机关单向行文。

（2）行文行为的事后性。“事前请示，事后报告”。

（3）行文语言的陈述性。语言以陈述为主。

（十一）请示

1.适用范围：适用于向上级机关请求批示、批准。例如：《黑河市人民政府关于嫩江县总体规划（2010—2020年）的请示》。

2.主要特点

（1）行文主体的特定性。原则上主送一个主管的上级机关，即有隶属关系的直接上级机关，请示者和受理者应具有隶属关系或业务指导关系。

（2）必须逐级请示，不得越级行文。特殊情况需要越级请示的，必须抄送被越过的有隶属关系的上级机关。

（3）行文客体的特定性。遇到以下情况，都可行文请示：①对党和国家有关路线方针政策和法律法规不甚了解，需上级明确批示的问题。②工作中发生了重大问题或原无规定，难以处理，希望上级机关给予指示的问题。③工作中遇到困难，需要上级机关帮助解决的问题。④因本地区、本系统、本单位情况特殊，难以执行统一规定，需要请示批准后变通处理的问题。⑤本机关职权范围内不能决定，有待上级机关批准的问题。⑥与其他单位意见分歧，无法统一，请求上级裁决的问题。⑦建立机构、增加编制、申请经费等需要向上级机关请求批准的问题。⑧其他按上级有关规定应当请示的问题。

（4）行文行为的单一性、事前性。请示应当一文一事；必须事前请示，不能先斩后奏。

（5）行文效力有确定性。无论同意与否，上级机关都有义务给予答复。

（6）请示者和受理者必须是一级机关和组织，并具有隶属关系或业务指导关系。

（十二）批复

1.适用范围：适用于答复下级机关请示事项。例如：《国务院关于同意设立“全国交通安全日”的批复》《黑龙江省人民政府关于同意黑河市城市总体规划调整的批复》。

2.主要特点

（1）行文行为的针对性、简明性。批复中的内容必须针对请示事项，表明的态度、提出的意见和处理办法都具有很强的针对性；对请示事项要有明确的意见；批复要简明扼要，对请示件中请求事项只作原则性、结论性的表态、指示、决定，或提出方向性意见，无须作具体的分析和阐述。

（2）行文效力的约束性。批复提出的决策、意见对下级机关具有约束力，下级机关必须遵照执行。

（十三）议案

1.适用范围：适用于各级人民政府按照法律程序向同级人民代表大会或者人民代表大会常务委员会提请审议事项。例如：《黑龙江省人民政府关于提请审议〈黑龙江省公共文化事业促进条例〉的议案》。

2.主要特点

（1）行文主体的法定性。发文主体是各级人民政府，受文主体是同级人民代表大会或其常委会。

（2）行文客体的特定性。所提内容必须是同级人民代表大会及其常务委员会职权范围内的事项。

（3）行文行为的时效性。议案必须在同级人民代表大会及其常务委员会举行会议期间提出，否则不能列为议案。

（4）行文行为的可行性。所提议案不仅要言之有理，而且要符合客观条件，切实可行。

（5）行文行为的程序性。提出议案和审议议案都要按照法定程序办理。

（十四）函

1.适用范围：适用于不相隶属机关之间商洽工作、询问和答复问题、请求批准和答复审批事项。例如：《嫩江县人民政府关于党的群众路线教育实践活动征求意见的函》《黑河市人民政府关于〈嫩江流域水污染防治“十三五”计划〉修改意见的函》。

2.主要特点

（1）行文客体的广泛性、灵活性。函是机关、单位公务往来中使用比较简便灵活、使用范围广、使用频率高的文种；凡是申请事项、建议咨询、商洽工作、通知事项、答复询问、召开会议、报送材料均可用函，还可用来请求批准和答复审批有关事项等。

平行机关和不相隶属机关都可使用。

（2）行文行为的专项性。一事一函，简短明了。

（十五）纪要

1.适用范围：适用于记载会议主要情况和议定事项。例如：《嫩江县人民政府常务会议纪要》《嫩江县人民政府县长办公会议纪要》。

2.主要特点

（1）行文行为的纪实性（客观性）。如实记载会议情况和议定事项，以及会议存在的分歧意见和问题等。

（2）纪要内容的概括性（提要性）。纪要不同于记录，纪要必须集中地反映会议的精神实质，具有高度的概括性。

（3）行文效力的内部性。纪要是摘要记载会议情况和议定事项的内部公文，可以印发参会单位和其他相关单位；不得向社会公开；不得以纪要代替有关行政执法文书或文件。

四、文种选用的依据

（一）文种选用上常见的问题

文种是公文标题中不可缺少的要素。文种选用正确与否，是能否达到行文目的的重要环节。目前，各党政机关在文种使用上存在诸多问题，突出表现在以下方面：

1.缺少文种。在选择文种时，使用“关于×××的方案”，其实根本没有这个文种，“工作方案”应该以“通知”文种下发，即《×××关于印发×××方案的通知》。

2.使用非法定文种。即《条例》未规定的文种，如：总结、计划、纲要、规划、建议、答复等。

3.文种重叠。如“请示报告”“请示函”等，又如转发通知类公文，因转发环节多，经常出现“通知的通知的通知”。

4.混用文种。在日常行文实践中，混用文种是常见的错误。主要表现：

（1）本该用“函”的却用“请示”。平行机关之间行文，包括用于请求批准有关事项，都应该使用“函”作为文种，但经常看到使用“请示”文种的情况。

（2）本该用“请示”却用“报告”。请示和报告都是上行文，请示属办件，需要回复；报告属阅件，不需要回复。

（3）“决定”与“决议”“公告”与“通告”“决议”与“纪要”等混用。混用文种的原因很多，有的是不清楚发文机关和受文机关层级关系；有的是因为对文种的适用范围掌握不准确。

（二）文种选用的基本依据

《条例》要求公文起草应当做到“文种正确”。撰写公文时能否正确选用文种，事关党政机关公文的严肃性和权威性。我们必须认真学习和掌握文种的使用范围、属性特征。选用文种的基本依据主要有：

1.法规规定。《条例》是党内法规，对各级党政机关公文处理工作具有很强指导性和普遍约束力。各级党政机关及其文秘人员要认真学习领会、准确理解掌握《条例》关于文种使用的规定和要求，充分认识15个文种的地位、作用，不得随意使用《条例》规定以外的文种，要以严肃的态度维护法定文种的统一性和权威性。

2.发文机关的职权和层级。从《条例》所列的15个文种的适用范围可以看出，选用何种文种行文是有条件的，要与发文机关的职权、层级相符，不可乱用。比如，命令发文机关必须具有相应法定权限；联合公报的内容反映的是两个国家或两个机关议定的有关事宜；统计公报、环境公报，根据职权由国家或省、自治区、直辖市有关职能部门发布。

3.行文之间的关系。党政机关之间的关系可分为4种类型：

一是领导关系。如党的系统中的中共中央与各省（区、市）党委，政府系统中的国务院与各省（区、市）人民政府。

二是指导关系。如中共中央组织部与各省（区、市）党委组织部，教育部与各省（区、市）教育厅。

三是平行关系和不相隶属关系。如同级组织、宣传、统战、教育、公安等部门，政府系统中的财政、教育、公安、人社等部门之间。

党政机关之间不同的行文关系，决定了使用不同的文种。如：地方党委向上级党委请求批准事项，使用上行文的“请示”文种。属于平级机关或无隶属关系的机关之间行文，选用“函”。

4.行文的目的和要求。根据行文的目的和要求选择文种，是在同类公文种类中，选取有助于实现行文目的和要求的文种。具体地说，行文的目的是向上级机关汇报工作的，如地方党委向上一级党委汇报党风廉政建设的情况，应选用“报告”；行文的目的是请求上级机关给予指示、帮助和支持的，应选用“请示”；行文的目的是推动指导下级机关工作的，应选用“意见”或“通知”；行文的目的是就某一重要问题提出见解和处理办法的，应选用“意见”。行政机关向同级人大常委会行文的目的是审议通过人事任免事项的，应选用“议案”。

5.文种适用对象。公文种类，既有党政机关通用的，也有属于各自专用的。《条例》中所列的公文文种有15个，其中通用的文种有10个。决定、公报、意见、通知、通报、报告、请示、批复、函、纪要。

党的机关一般不使用命令、公告、通告、议案等4个文种；行政机关一般不使用决议这个文种。

6.公文内容的差异。草拟公文选择文种时，往往会出现好像这个文种也行那个文种也可以的现象。如表彰先进是选用“决定”还是“通报”，需要从公文内容上进行分析判断。如果是表彰有较大贡献、较大影响，能在更大范围内起到教育和引导作用的先进集体或先进个人，一般选用“决定”；如果是表彰某一业务工作或某一工作领域的优异成绩，一般选用“通报”。通过会议作出的有关某一重要事项的决策时，是选用“决定”还是“决议”，要从公文内容、行文主客体、行文行为（作出决策的程序）上进行分析判断。如果公文的内容涉及面比较广泛、全面，是全方位并带有指导性的，应选用“决议”；如果公文内容集中、直接、具体，针对性较强，带有指导性，应选用“决定”。

文种选用应慎重，不可随意而为。只有熟悉各个文种的内涵与外延，按照发文机关的职能权限、隶属关系和行文目的、要求，才能准确无误地选好用好文种，更好地发挥公文的效用。